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【理论】走出基层协商民主发展的瓶颈
发布时间:2016-03-25  作者:统战新语  

基层协商民主因直接关涉人民群众权益,成为社会主义协商民主实践的基础和重点。近年来,我国基层协商民主的实践呈现出蓬勃发展的态势。这些实践的着力点都是尝试构建一种基于现有治理格局基础之上的协作共治路径,其区别在于各自的切入点、拓展面和制度化水平有所不同。然而在纷繁复杂的以基层协商民主名义开展的各种实践中,却不同程度地存在着发展瓶颈问题。

基层协商民主实践中的主要问题

基层协商民主的空间还不够大。协商民主在基层社会的发展需要一定的制度条件和实践空间,但从现实权力运行状况来看,基层协商民主发展的空间还不够,主要体现为以下三个方面:一是行政权与自治权的内在冲突。虽然基层政权和村(社)自治组织在法律意义上是指导协助的关系,但乡镇党委(街道党工委)与村(社)党支部之间却是领导被领导的关系,而村(社)党支部又是基层自治的领导力量,这就会使基层政权和村(社)自治组织关系由法律意义上的指导协助的关系异化为实际操作过程中的领导被领导的关系,行政控制的冲动和现实考量往往使基层协商出现接受合法性的难题。二是村权规制不力。近年来,村(社)干部腐败现象呈上升态势,治理村(社)官腐败及防止基层权力蜕变成为基层治理的新课题。村(社)官腐败的根源是村(社)权的高度集中以及村(社)权规制不力所致,村(社)权扩张和基层协商民主薄弱成为一对互为因果的矛盾体。三是村(社)治行政化压缩基层协商民主空间。各级各部门下沉村(社)的公共服务越来越多,村(社)干部疲于应付各种台账、登记、前台处理,致使他们无足够精力开展协商民主,一定程度上弱化了村(居)民自治协商功能。

基层协商民主的可持续发展动力需要补足。基层协商民主的探索和地方党委、政府主要领导的重视和推动是分不开的,在基层的权力运作当中,主要领导重视是必要条件。从地方实践来看,基层协商民主的直接推动力来自于国家(行政)权力的掌有者,与地方领导的学识、精力、判断和能力密切相关。不同的领导理念和行为形塑着不同的基层协商模式。问题的关键在于,当地方领导的动因发生变化或领导发生更替时,会不会影响到基层协商民主的可持续性发展?基层协商民主的牵头部门也是多样化的,如温岭的民主恳谈是宣传部牵头推进的,成都的基层协商民主探索是由统战部牵头负责的。假如牵头部门有所调整的话,又会不会对基层协商民主的格局和发展有所影响?20157月,中办、国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》中明确指出,民政部门要会同组织等有关部门认真做好协商工作的指导和督促落实,这是否意味着牵头部门的统一规定?还是允许和鼓励基层协商民主牵头部门的多样化存在?这都需要我们在新的实践中加以回答。基层协商民主的可持续发展动力究竟来自何处,是行政主导的推动?还是基层社会自组织治理能力的提升?抑或是两者的合力?行政推动具有短期优势,但随着工作重心的转移和领导的更替,就可能出现基层协商制度的起伏。

基层协商民主的运行机制需要完善。基层协商民主的运行机制主要围绕在哪协商(组织形式和平台)、谁来协商(协商成员如何产生)、协商什么(协商议题如何产生)、如何协商(协商程序如何确定)、协商结果如何运用等问题展开。若缺乏有效且成本低的运行机制,基层协商民主就很难运行:一是协商会成员的产生和更替机制还不健全,有的地方是相对固定,有的地方是随机产生,各有利弊,需有机结合,以进一步增强基层协商的开放性、包容性和有效性。二是协商议题选择的标准不够细化、过程不够透明。这增加了基层协商民主的可控性,但其信任度也有所降低。三是信息公开共享机制不够健全。信息的充分公开和平等获取是协商有效开展的前提,基层协商民主需要与政务(村/社务)公开有机结合。目前,一些地方的政务(村/社务)公开有效性和基层协商民主的要求还有较大距离。四是基层协商形式还有待丰富。协商中的工具理性还较明显,协商形式的针对性还不够,一些村(社)流动人口的协商权利没有得到有效保障,协商成本较高,协商时效不强等。五是基层协商民主的责任主体不够明确,评估机制、问责机制等还不够健全。

消除对基层协商民主有效性的质疑。目前关于基层协商民主的有效性质疑主要涉及四个方面:一是对于解决实际问题的有效度不够。在一些地方,程式化的协商对于一些老百姓关心的实际利益问题回应度有所降低,这影响了协商的效果。二是基于协商成本的考量。协商是需要成本的,比如时间成本,一定的行政支出,协商成员的误工补贴等,协商成效与投入成本之间的模糊性计算会带来一些质疑。三是民主与效率冲突的担忧。公共协商对于一些具有重大分歧的议题,往往会带来议而不决的问题;对于一些和老百姓具体利益关联度不够的议题,居民的参与热情又会受到削弱,这都影响了公共协商效率的实现。更为重要的是,协商民主增加了行政决策的程序,对于权力的运作具有一定程度的约束力,这种程序性的约束会使一些基层官员感觉到不适应,尤其是当行政指令与协商共识不一致的时候,基层官员往往面临着行政指令如何贯彻落实的现实选择。四是协商结果的约束力问题。协商共识供党委政府决策参考,群众期望解决的问题可能会受制于诸多条件的限制而无法在短时间内解决,如果协商共识之于党委政府的采纳度和落实度较低的话,就会使协商出现形式化的问题,从而影响到群众参与到协商的积极性。

怎样应对这些问题

构建边界清晰、多元互动的协商机制。首先,进一步厘清基层多元治理主体关系边界。可考虑通过微权力清单的方式,界定基层党组织、基层政权和基层自治组织边界,在此基础上构建互动对话机制。其次,建构乡(街)政村(社)治的协商机制。再次,注重多协商渠道的衔接配合。可以考虑基层人大代表、政协委员等以个体的身份加入到社会协商对话会之中,以名誉成员的身份参与基层协商(不具有表决权),从而把基层协商民主形成的共识及时反映到人大协商、政协协商和其他协商系统中去,从而增强基层协商民主的系统性和辐射性,发挥基层协商民主在协商民主体系中的基础性作用。此外,需进一步丰富基层协商形式,可探索互联网+基层协商,搭建多元主体协商对话新平台,提高协商时效、扩大协商覆盖面。

增强基层协商民主的法制规约。从更为根本的角度来说,基层协商民主的可持续动力应该来自法律的规定和社会自身动力的生长,因此,关于基层协商民主的适时立法和提升社会自觉就成为发展基层协商民主的方向。首先是适时立法。基层协商民主的制度设计是在党章和相关法律规定范围内的积极探索,是党的群众路线长效机制的有力体现,这种基层探索对于法律法规的完善具有重要价值;反过来,基层探索的实践经过实践检验是正确的,也可以通过适时立法的方式加以固化,以增强基层协商民主的法律强制力。其次是注重基层协商民主制度供给和非正式制度的衔接互动。从非正式制度方面来看,传统乡村社会的互惠共生关系在空心化和新型社区化的过程中受到了破坏,乡规礼俗的约束作用在递减,加之小农意识的影响,理性参与的精神和网络并未充分形成。基层协商民主在嵌入基层社会的过程中,应充分利用非正式制度的绵延作用,引导乡规礼俗走向现代民主法治新文化。传统的社会资源并不完全是现代的对立面,它可以融入现代性建构的脉络中,发挥其独特作用,比如,人情、面子等传统资源的再利用在基层协商民主制度的运行当中仍然具有特殊意义。

寓基层协商民主于基层群众自治制度之中。基层协商民主与基层自治的关系究竟如何?在协商中自治、在自治中协商的模糊论断似乎并没有很好回答两者之间的内在关联。协商民主作为中国特色社会主义民主政治的重要形式,理应放到政治体制改革的视野中加以审视,把协商民主嵌入到基层群众自治制度之中,赋予其更为精准的理论定位和实践定位。协商民主可以理解为一种渐进式民主改革的过程,在协商的过程中培育公民的理性参与精神,提升其自我管理、自我服务的意识和能力。因此,在基层协商民主的实践中应充分尊重群众的自治权利,使协商民主更多地变成支持、组织和帮助人们当家作主的重要形式和组织平台。

加大基层协商民主的问题聚焦度、共识约束度和效果可测度。首先,进一步明确基层协商民主的问题域。细分决策类、共识类、公共服务类、信访类、考核类等基层协商民主内容,增强基层协商民主解决实际问题的聚焦度。其次,进一步增强基层协商民主的刚性约束,细化考核内容,可探索委托第三方对基层协商民主效果进行评估,克服表面实行协商民主,实质行政绩和风险规避之实的可能倾向。再次,进一步做好政府主导与协商民主的有机结合,加大议题协商的科学规划和协商共识的落实力度,进一步健全协商结果的反馈和约束机制。最后,加大宣传引导力度,选择典型个案及时跟踪观察、检测基层协商民主的有效度。

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